深化制度改革 回歸環評本意——推動環境影響評價邁上新臺階

找準環評制度坐標定位

“十三五”時期是實現環境質量總體改善的攻堅期，也是轉變政府職能的關鍵期。剛發布的《“十三五”生態環境保護規劃》把環評改革作為生態環境治理基礎制度改革的重要內容，作出系統安排。黃潤秋指出，必須著眼于時代的大背景，緊緊圍繞改善環境質量這個核心，準確把握新時期環評工作的坐標定位，下決心轉變工作方式，用改革激發環評制度的活力，用改革永葆環評制度的青春，用改革倍增環評制度的效力，用改革回應社會的關切。黃潤秋表示，具體需要從以下幾個方面來認識：

改革環評制度，是加快轉變政府職能的迫切需要。推進簡政放權，環評需要在縱、橫兩方面進行探索。在縱向，面對環評管理權力下放、任務下沉、重心下移態勢，要探索如何優化職能配置，合理界定各級環保部門的環評管理職責，健全督查機制，著力加強不同層級的聯動配合。在橫向，著眼于探索推進環評與其他環境管理制度的銜接和協同，形成合力。要按照《控制污染物排放許可制實施方案》要求，與排污許可制做好充分銜接，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。

改革環評制度，是落實綠色發展理念的必然要求。在經濟發展新常態下，環境承載能力已達到或接近上限，生態環境越來越成為經濟發展的重大制約因素。要保持經濟平穩健康發展，必須處理好發展和保護的關系。推動綠色、循環、低碳發展，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式，大幅提高經濟綠色化程度。環評推進產業結構綠色化調整，就是要通過制定嚴格的準入條件、實行區域限批等手段，推動企業實現技術、工藝綠色化，提升產業綠色化水平，倒逼高污染企業、環保違規企業淘汰退出，減少能源資源消耗，促使企業培育競爭新優勢。就是要落實國家關于化解產能過剩的部署，強化環境硬約束，嚴禁新增低端落后產能項目；特別是在生態環境敏感度高的欠發達地區，要切實防范過剩和落后產能項目“改頭換面”搞跨地區污染轉移。

改革環評制度，是堅持以改善環境質量為核心的重要舉措。發揮環評預防作用，就要明確地方政府、相關部門、環保部門和企業在環評方面的責任，建立責任追究機制，把源頭預防壓力傳導到各個責任主體。要按照《“十三五”生態環境保護規劃》，突出抓好戰略和規劃環評落地，“劃框子、定規則、查落實”，把空間管制、總量管控和環境準入等要求轉化為區域開發和保護的剛性約束，防止區域發展突破環境承載力。要以地方環保垂直管理改革為契機，完善監管體制。

改革環評制度，是全面參與宏觀決策的重要抓手。當前，區域性環境污染和生態破壞問題越來越突出。要解決這一問題，必須建立空間治理體系，以環境承載能力為基礎，按照主體功能定位來合理控制區域、流域的開發強度，從源頭上解決無序、過度、分散開發導致的生態空間占用過多、生態破壞、環境污染集中等問題。按照中央部署，有關“多規合一”和空間規劃編制正在緊鑼密鼓地開展，而環評正日益成為參與宏觀決策的主要工具。

《“十三五”生態環境保護規劃》明確提出，要以主體功能區規劃為基礎，規范完善生態環境空間管控、生態環境承載力調控、環境質量底線控制等環境管控要求，制定落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單（以下簡稱“三線一單”）的技術規范，強化“多規合一”的生態環境支持。這就需要抓住契機，推動開展區域國土空間環境評價，主動參與宏觀調控。

黃潤秋表示，新時期環評制度的坐標定位，可以概括為“一體四維”。一個總體定位，即是“環評是從源頭預防環境污染和生態破壞，改善環境質量的關鍵制度”。四個維度，從推動綠色發展的維度看，環評是經濟結構調整的“助推器”；從創新和完善宏觀調控的維度看，環評是環境保護參與宏觀決策的“主渠道”；從推進簡政放權的維度看，環評是環保部門職能轉變的“先行者”；從防范環境風險的維度看，環評是群眾合法環境權益的“維護者”?！耙惑w四維”統一于改善環境質量這個核心，是時代賦予環評工作的新使命。

環評部門調整管理思路

五年來，各級環保部門深入貫徹黨中央、國務院有關決策部署，主動調整管理思路，加快創新體制機制，深度聚焦簡政放權和職能轉變，推動環評工作取得新突破、新進展。據黃潤秋介紹，這些突破和進展主要體現在以下幾個方面：

簡政放權成效顯著。2013年底以來，環境保護部共下放57項建設項目的環評審批權限，將環境影響較小的高速公路、汽車、大型主題公園等9項國家核準項目的環評審批權限下放至省級環保部門。修訂《建設項目環評分類管理名錄》，將13類項目由編制環境影響報告書降為編制報告表或填報登記表。開展產業園區規劃環評清單式管理試點，推進園區建設項目環評審批制度改革。環境保護部調整《環評文件內部審查分類目錄》，采取提前介入等措施，縮短審批時間。

戰略規劃環評地位突出。完成西部大開發和中部地區戰略環評，啟動京津冀、長三角、珠三角地區戰略環評。完成長江干線航道、全國公路網等一批重大規劃環評。通過水電規劃環評，減少25個梯級布設，多保留1170多公里天然河段；通過沿海港口規劃環評，避讓自然保護區34處，減少圍填海面積224平方公里。

環評隊伍建設不斷強化。強化環評誠信體系建設，全面公開資質受理、審查、審批信息和環評機構及從業人員信息，充分發揮社會監督作用。不斷加大環評機構監督管理和責任追究力度，“十二五”以來，累計對質量低下、存在出借資質和人員“掛靠”等問題的301家機構和239名環評技術人員予以嚴肅處理并記入誠信記錄，情節惡劣的一律清除出環評隊伍。

全面實施環評機構脫鉤。截至目前，地方環保系統的350家環評機構中，已有337家完成脫鉤，其余13家機構將在12月底注銷資質，屆時脫鉤任務將全部按期完成。

五年來的實踐顯示，各級環保部門真抓實干，勇于創新，全力推進環評改革破冰，一些長期制約環評事業發展的深層次矛盾和問題正在逐步破解。

環評工作尚存在不足

與此同時，對照改善環境質量的任務，對照人民群眾的環境訴求，黃潤秋指出，環評工作還存在著一些不足，具體表現如下：

戰略和規劃環評落地難，支撐宏觀決策力度不夠。一些地方和部門的認識和職責履行還不到位，在重大發展決策中對戰略和規劃環評成果應用不充分。如前一陣中央環保督察發現，有的地方在開發建設中未充分考慮戰略環評要求，有的規劃未依法開展環評依然得到批復，有的地方產業園區違反規劃環評要求引進項目。

項目環評背負太多，管理邊界和責任邊界模糊，“未批先建”現象依然存在。項目環評聚焦不夠，內容過于龐雜，承擔了一些應由其他部門負責的職能。

公眾參與存在定位不清、方式不實等問題，部分公眾參與流于形式。有的把公眾參與簡單地理解為征求公眾同意不同意項目建設的程序，而未將其作為問計于民、提高和改善環評工作質量的過程。

“重審批輕監管”現象仍然存在，事中事后監管機制不夠完善。項目環評、“三同時”監督與后續驗收管理銜接不暢，監管職責尚未完全理順，容易出現重復監管或“監管真空”。在監管中，對大數據等先進手段的運用不夠，監管效率也有待提升。

一些地方對上級下放的環評審批事項存在接不住、管不好的問題。有的是由于地方不當行政干預，頂不住壓力，不該批的也批，亂作為；或者該管的不敢管，不作為。有的是由于工作量明顯增加，但環評管理和技術評估力量薄弱，影響工作質量和效率。

這些問題的存在影響了環評的公信力，阻礙了環評有效性的發揮。黃潤秋強調，必須直面這些問題，著力從制度機制上尋找原因，用改革的辦法加快推進問題的解決。

堅持問題導向 部署環評改革

環保部近期印發《“十三五”環評改革實施方案》?！斗桨浮穲猿謫栴}導向，針對普遍反映的突出問題，對“十三五”環評改革做出全面安排和部署?！斗桨浮肪劢顾拇蟾母锇鍓K、涵蓋戰略、規劃、項目環評全過程，既是環評制度改革頂層設計的路線圖，也是一份操作性很強的施工圖。黃潤秋指出，要從以下方面領會其內涵和實質：

突出管理模式改革，明確環評改革路徑。在程序上不斷優化。已取消試生產審批、水土保持審查和部門預審等前置條件，非重大項目核準環評審批由“串聯”改“并聯”，還要取消竣工環保驗收行政許可，提高環評審批效率；在管理上不斷規范。根據新《環評法》要求，已把建設項目環境影響登記表改為備案制，可以減輕環評審批50%的任務量；還要通過分類管理目錄的修訂，壓縮需要編制報告書的項目范圍。

聚焦四大板塊，明確環評改革的主要領域。戰略規劃環評、建設項目環評、事中事后監管、信息公開和公眾參與是環評改革的四大領域。

一是戰略、規劃環評要劃好框子。戰略、規劃環評“落地”難，固然有地方政府或部門認識不到位、規劃體系存在缺陷等問題，也在于環評的“框子”沒有劃準劃實?！斗桨浮芬髣撔鹿ぷ髌脚_和技術方法，明確區域發展定位、生態功能定位和準入條件，優化空間布局，調控環境容量，以固化的 “三線一單”對區域國土空間保護和發展提出剛性要求。

二是項目環評要定準規則。《方案》提出要重構技術導則體系，建立規劃環評、項目環評、要素和專題導則體系，明確項目環評管理邊界。對于排放污染物項目要核清污染物排放強度，算清基于環境質量的污染物允許排放量，明確環境風險防范措施，用完善的“規則”規范環評邊界。

三是事中事后監管要嚴查落實。《方案》提出要充分利用大數據等技術手段提高監管能力，提高環評管理水平，精準打擊環評違法，確保環保要求落實到位。這里的事中事后監管，亦包括上級環保部門對下級環保部門履行環評職能的監督，還包括對政府及其有關部門執行環評法規制度情況的督察。

四是信息公開和公眾參與要講究規范。《方案》提出要提高公眾參與有效性。要暢通公眾意見表達的渠道，把充分聽取和吸收公眾意見作為提高環評文件編制質量的手段，而不能將公眾參與異化?！斗桨浮愤€提出要建立社會誠信體系，加大懲處公參弄虛作假行為。

抓住相關重點，明確環評改革的重要舉措。強化“三線一單”硬約束，保障戰略規劃環評落地。區域國土空間環境評價針對具體行政區對國土空間環境屬性進行評價，制定實施“三線一單”，推進優化空間布局、控制環境污染和生態破壞，有效配置資源、提高參與綜合決策的能力。區域國土空間環境評價是進行整合的工作平臺。對上作為環保部門參與空間規劃、“多規合一”的切入點，對下作為落實地方政府對環境質量負總責的抓手,作為戰略和規劃環評的依據。在技術方法上，按照生態保護紅線劃定技術規范，將國土空間中最有價值的生態空間嚴格保護；科學確定區域污染物排放總量限值和區域環境質量要求；按自然資源資產保值增值要求，明確自然資源消耗“天花板”，嚴格消耗強度控制，保障自然資源開發“不超載”。配套制定區域環境準入負面清單，實施差別化環境準入管理。

堅持科學、嚴謹、規范原則

環評改革的方向和任務均已明確，黃潤秋表示，下一步的關鍵在于落實。為此，需要牢牢把握三個關鍵詞，即科學、嚴謹、規范。

要堅持科學的態度。在相當程度上，環評是依賴于技術的一項管理制度。環保部門對社會關切的重大問題要及早安排研究，以科學的態度回應社會，提高環評決策的公信力和影響力。

要堅持嚴謹的態度。環評作為重要的環境管理手段，面臨的形勢敏感復雜。必須把提高工作質量放到更加突出位置。要深入實際、深入基層摸清情況。在規劃環評審查、項目環評管理和事中事后監管等日常工作中，要把事情做細、做實。

要堅持規范的態度。實施好環評制度，關鍵在于規范。要通過健全工作機制、修訂環評導則等方式明晰環評職責和邊界，使環評從內容到形式、從行為到程序、從決策到執行更好地適應法治要求；要做到失職必須追責，用好環境保護督察這個“利器”。

圍繞落實《方案》和新《環評法》，黃潤秋強調，今后一段時期應做好以下工作：

深化環評法治建設。各省級環保部門要按照“三個一批”要求，確保今年12月31日前全部完成歷史遺留的“未批先建”環評違法項目清理。從明年1月1日起，對未完成清理任務的“未批先建”項目，要依法嚴肅查處。對新出現的“未批先建”項目，要抓典型，嚴格按照《環評法》要求進行處理。

充分健全監管機制。以創新機制手段為重點，加強事中事后監管。建立環評、“三同時”和排污許可銜接的管理機制。針對驗收行政許可取消、調整為企業自驗，要研究制定建設項目竣工環境保護驗收辦法，強化建設單位的環?！叭瑫r”主體責任，規范企業驗收的程序、內容、標準及信息公開等要求。項目環評審批必須對事中事后監管提出明確要求，作為后續監管的前提依據。根據項目所在區域環境敏感性、項目環境影響、環境風險以及保護目標情況等，確定監管等級，對重點項目、項目的重點內容、重點時段進行重點監管。

推進環境影響后評價。每年組織一批長期性、累積性和不確定性環境影響突出、有重大環境風險或者穿越重要生態環境敏感區的重大項目開展后評價，改進和完善環境保護措施，并反饋環評審批。制定后評價技術導則總綱及采掘、水利水電等行業導則。關于項目建設過程中的環境管理，鼓勵各地繼續探索，著眼于推進建設單位落實“三同時”主體責任。

建立健全督查機制。部、省兩級環保部門要加強對基層環評管理的督查；對環評把關不嚴、工作質量不過關的地方，要視情況采取約談、限批等手段。在垂直管理制度改革中，要統籌考慮市、縣環評管理職責的優化調整，項目多、管理任務重的地方，可探索采取由市級環保部門委托審批方式，由派出機構承擔部分項目環評審批職責。同時，要明確上下級環保部門隨機抽查監管和日常監管的事權劃分，強化市級環保部門和其派出機構屬地監管職能。在此基礎上，充分保證環評審批“放得下、接得住、管得好”。